Hari Kuncoro : APBN Saja Tidak Cukup untuk Mengukur Kesehatan Keuangan Negara - Opini Katadata.co.id
Setiap tahun kita membicarakan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) dengan angka yang sangat besar, penerimaan negara, belanja, defisit, dan utang yang harus dibiayai. Semua angka tersebut penting. Nam...
Setiap tahun kita membicarakan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) dengan angka yang sangat besar, penerimaan negara, belanja, defisit, dan utang yang harus dibiayai. Semua angka tersebut penting. Namun, apakah angka-angka itu sudah cukup untuk mengetahui kesehatan keuangan negara?
Pertanyaan ini relevan ketika pemerintah dan DPR sedang membahas revisi Undang-Undang Keuangan Negara. RUU tersebut disusun dengan metode omnibus law dan hingga September 2026 pembahasannya masih berlangsung di Komisi XI DPR. Karena prosesnya masih berjalan, ruang untuk memberikan perspektif konseptual masih terbuka.
Momentum ini seharusnya tidak hanya digunakan untuk memperbaiki pasal demi pasal, tetapi juga memperbarui cara kita melihat keuangan negara. APBN memang merupakan instrumen utama kebijakan fiskal, tetapi pada dasarnya menggambarkan arus (flow) selama satu tahun, uang yang diterima, dibelanjakan, dan dibiayai.
Negara sebenarnya jauh lebih besar daripada APBN. Negara memiliki tanah, bangunan, jalan, bendungan, infrastruktur, kas, piutang, investasi, penyertaan modal, sumber daya alam, dan berbagai hak ekonomi. Sebaliknya, negara mempunyai utang, kewajiban jangka panjang, jaminan, komitmen kontraktual, kewajiban pensiun, serta berbagai risiko yang dapat menjadi beban APBN pada masa mendatang
Karena itu, kesehatan keuangan negara tidak cukup dijawab dengan pertanyaan, berapa defisit tahun ini? Pertanyaan yang lebih lengkap adalah, apa yang dimiliki negara, apa kewajibannya, risiko apa yang ditanggung, dan bagaimana keputusan fiskal hari ini mengubah kekayaan bersih negara?
Melihat Negara dengan Neraca
Dalam dunia perusahaan, kesehatan perusahaan tidak dinilai hanya dari laporan laba-rugi. Neraca juga diperlukan untuk melihat aset, kewajiban, dan kekayaan bersih. Logika yang sama relevan untuk negara.
Secara sederhana, APBN dapat dipandang sebagai gambaran arus keuangan pemerintah selama satu periode. Sementara public sector balance sheet menggambarkan posisi aset, kewajiban, dan kekayaan bersih pada suatu titik waktu.
Secara konseptual, aset dikurangi kewajiban adalah kekayaan bersih negara. Pendekatan ini tidak berarti seluruh entitas negara harus dicampur menjadi satu laporan. BUMN, badan layanan umum, pemerintah pusat, dan entitas publik lainnya tetap memiliki badan hukum, fungsi, dan tata kelola masing-masing.
Yang diperlukan adalah perspektif ekonomi dan fiskal yang lebih utuh mengenai aset, kewajiban, serta eksposur yang material bagi negara. Dengan perspektif ini, kebijakan fiskal tidak hanya dilihat dari deficit to GDP atau debt to GDP, tetapi juga dari hubungan assets, liabilities, net worth, dan fiscal risk.
Tagihan Masa Depan yang Sedang Dibentuk Hari Ini
Persoalannya, tidak semua kewajiban negara terlihat sebagai pengeluaran APBN hari ini. Contoh yang mudah dipahami adalah kewajiban pensiun. Seorang pegawai pemerintah yang masih aktif belum menerima pembayaran pensiun. Pemerintah juga belum mengeluarkan uang untuk pensiun tersebut hari ini.
Namun masa kerja pegawai telah membentuk hak atas manfaat pensiun yang pembayarannya akan terjadi pada tahun-tahun mendatang. Kasnya belum keluar, tetapi konsekuensi ekonominya sudah terbentuk.
Indonesia sebenarnya telah menghitung dan mengungkapkan estimasi kewajiban tersebut. Dalam LKPP 2025, kewajiban jangka panjang program pensiun per 31 Desember 2025 mencapai sekitar Rp3.317 triliun, terdiri atas sekitar Rp1.499 triliun untuk pegawai aktif dan Rp1.817 triliun untuk pensiunan. Angka tersebut merupakan hasil perhitungan aktuaria. Persoalannya adalah bagaimana informasi ini ditempatkan secara konsisten dalam perspektif posisi keuangan dan kesinambungan fiskal.
Logika yang sama berlaku pada jaminan pemerintah, proyek KPBU, kontrak jangka panjang, penugasan kepada BUMN, kewajiban pemulihan lingkungan, dan berbagai contingent liabilities. Sebagiannya belum menjadi kewajiban aktual dan baru menjadi beban apabila kondisi tertentu terjadi, tetapi semuanya dapat mengandung future fiscal cost.
Negara karena itu perlu mengetahui bukan hanya apa yang harus dibayar hari ini, tetapi juga tagihan masa depan yang sedang dibentuk oleh keputusan hari ini. Inilah perbedaan penting antara mengelola keuangan negara berdasarkan arus tahunan dan berdasarkan posisi keuangan serta risiko jangka panjang.
Kekayaan Alam
Indonesia sebenarnya tidak mulai dari nol dalam mencatat kekayaan alam. BPS telah mengembangkan Sistem Terintegrasi Neraca Lingkungan dan Ekonomi Indonesia (Sisnerling), yang menyajikan neraca sumber daya alam dalam satuan fisik maupun moneter.
Menurut publikasi Sisnerling 2020–2024, stok sumber daya alam yang terdiri atas kayu, minyak bumi, gas alam, batu bara, emas, perak, tembaga, timah, nikel, dan bauksit pada akhir 2024 bernilai Rp18.330,13 triliun, atau sekitar 17% dari total aset nasional. Nilai tersebut turun 16,03% dibandingkan posisi akhir 2023. Pada saat yang sama, deplesi sumber daya alam selama 2024 mencapai Rp707,02 triliun, turun 13,40% dari tahun sebelumnya.
Angka ini menunjukkan bahwa Indonesia telah memiliki dasar untuk melihat kekayaan negara tidak hanya dari penerimaan dan belanja APBN, tetapi juga dari stok aset alam dan berkurangnya aset tersebut akibat eksploitasi. BPS bahkan menghitung bahwa setelah memperhitungkan penyusutan aset ekonomi dan deplesi sumber daya alam, Produk Domestik Neto 1 (PDN1) 2024 tercatat Rp17.005,68 triliun, atau 76,81% dari PDB atas dasar harga berlaku. Deplesi sumber daya alam sendiri mengurangi ukuran PDB sebesar 3,19%.
Persoalannya bukan apakah sumber daya alam dapat dihitung, melainkan bagaimana informasi tersebut dihubungkan dengan kekayaan negara, APBN, risiko fiskal, dan keputusan pemerintah.
Ketika cadangan mineral dieksploitasi, misalnya, negara memperoleh penerimaan dan manfaat ekonomi, tetapi stok sumber daya alam juga berkurang. Jika hanya melihat penerimaan negara, kita melihat manfaatnya. Jika melihat perubahan stok kekayaan alam, kita juga melihat konsekuensi jangka panjangnya.
Ini tidak berarti seluruh sumber daya alam harus diperlakukan seperti aset komersial yang harus dimonetisasi. Sebagian memiliki fungsi ekologis, sosial, strategis, dan pelayanan publik yang tidak dapat direduksi menjadi rupiah.
Pemerintah perlu mempunyai pandangan yang utuh mengenai apa yang dimiliki, bagaimana stoknya berubah, manfaat yang diperoleh, dan konsekuensi jangka panjang dari pemanfaatannya. Karena itu, pengelolaan kekayaan negara perlu bergerak dari sekadar administrasi aset menuju public wealth management, mengoptimalkan nilai ekonomi, fiskal, strategis, dan pelayanan publik dari kekayaan negara sepanjang siklus hidupnya.
Risiko yang Belum Menjadi Tagihan
Di antara aset dan kewajiban terdapat lapisan lain yang tidak kalah penting, risiko fiskal.
Pemerintah dapat memberikan jaminan, melakukan penugasan kepada BUMN, atau membangun proyek KPBU dengan komitmen pembayaran jangka panjang. Suku bunga dan nilai tukar dapat berubah, bencana dapat terjadi, perubahan iklim dapat menimbulkan kebutuhan fiskal baru. Risiko tersebut belum tentu menjadi pengeluaran APBN hari ini, tetapi dapat menjadi kewajiban besok.
Karena itu, fiscal risk statement seharusnya tidak sekadar menjadi dokumen pelengkap APBN. Risiko perlu menjadi objek pengelolaan, diidentifikasi, diukur, dinilai probabilitas dan dampaknya, dimitigasi, dimonitor, serta diuji melalui stress testing. Dengan demikian, pemerintah tidak hanya mengetahui berapa defisit yang terjadi, tetapi juga memahami apa yang dapat mengubah defisit dan posisi keuangan pada masa depan.
Aset dan Utang Tidak Bisa Dikelola Sendiri-sendiri
Di sinilah Asset-Liability Management (ALM) menjadi penting. Dalam dunia keuangan, keputusan investasi tidak dibuat tanpa memperhitungkan sumber dan biaya dananya. Keputusan pembiayaan juga tidak dibuat tanpa melihat aset dan risiko. Negara pun demikian.
Jika pemerintah memiliki aset yang belum optimal, apakah setiap kebutuhan pembiayaan harus langsung dijawab dengan utang? Jika pemerintah memiliki kas, bagaimana struktur utang seharusnya disusun? Apakah jatuh tempo utang sesuai dengan proyeksi penerimaan dan kebutuhan kas? Apakah investasi pemerintah memberikan manfaat yang sepadan dengan biaya pendanaannya? Apakah penugasan kepada BUMN menciptakan eksposur baru bagi APBN? Apakah suatu jaminan pemerintah meningkatkan risiko fiskal secara material?
Pertanyaan tersebut sulit dijawab apabila kas, utang, investasi, kekayaan negara, BUMN, dan risiko fiskal dikelola dalam ruang yang terpisah. ALM pada dasarnya menghubungkan cash, debt, investment, assets, liabilities, dan fiscal risk. Dengan demikian, keputusan mengenai aset harus melihat kewajiban, keputusan pembiayaan harus melihat aset, dan keduanya harus memperhitungkan risiko.
Bukan Menambah Laporan, tetapi Menghubungkan Perspektif
Pendekatan ini bukan berarti pemerintah harus membuat semakin banyak laporan. Intinya adalah menghubungkan informasi yang sudah tersedia agar dapat dibaca sebagai satu kesatuan dalam pengambilan keputusan.
Dengan arsitektur tersebut, siklus pengelolaan keuangan negara menjadi lebih utuh. APBN memengaruhi aset dan kewajiban, lalu berdampak pada kekayaan bersih. Hubungan ketiganya memiliki risiko fiskal yang harus dikelola melalui ALM. Dari ALM-lah diputuskan strategi fiskal untuk APBN berikutnya.
Lapisan konseptual inilah yang layak dipertimbangkan dalam revisi UU Keuangan Negara.
Lihatlah Esok Hari
APBN tetap merupakan instrumen utama kebijakan fiskal. Namun APBN saja tidak cukup untuk menggambarkan kesehatan keuangan negara. Yang paling penting, kita perlu mengetahui apakah keputusan fiskal hari ini memperkuat atau justru mengurangi kekayaan bersih negara.
Generasi mendatang tidak hanya menerima hasil dari apa yang kita belanjakan hari ini. Mereka juga akan menerima aset yang kita tinggalkan, utang yang harus dibayar, kewajiban yang telah kita bentuk, sumber daya alam yang tersisa, serta risiko fiskal yang kita wariskan.
Karena itu, ukuran keberhasilan pengelolaan keuangan negara tidak cukup dengan pertanyaan, “Apakah APBN dapat dibiayai tahun ini?” Pertanyaan yang lebih mendasar adalah, “Apakah keputusan fiskal hari ini membuat negara lebih kuat menghadapi hari esok?”
Catatan Redaksi:
Katadata.co.id menerima tulisan opini dari akademisi, pekerja profesional, pengamat, ahli/pakar, tokoh masyarakat, dan pekerja pemerintah. Kriteria tulisan adalah maksimum 1.000 kata dan tidak sedang dikirim atau sudah tayang di media lain. Kirim tulisan ke [email protected] disertai dengan CV ringkas dan foto diri.